HET BELGISCH BELEID INZAKE HAVENARBEID IN HET LICHT VAN DE RECENTE EUROPESE RECHTSPRAAK

I. Hof van Justitie veroordeelt Spanje voor de organisatie van haar havenarbeid

Op 11 december 2014 heeft het Hof van Justitie zich uitgesproken over een Spaanse regeling ingevoerd door de Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (wet betreffende de havens van de staat en de koopvaardij) die van toepassing is op havenarbeid in de openbare Spaanse havens, zoals Barcelona, Algeciras, Valencia en Bilbao. Deze wet legt aan ieder laad- en losbedrijf onder andere de volgende verplichtingen op:

  • Men moet zich aansluiten bij en deelnemen in het kapitaal van een Sociedad Anonima Gestion de Estibadores Portuarios (SAGEP), vennootschappen die verantwoordelijk zijn voor het in dienst nemen en ter beschikking stellen van havenarbeiders.
  • Men mag alleen havenarbeiders in dienst nemen via tussenkomst van de SAGEP voor de uitvoering van laad- en losdiensten, tenzij deze arbeiders niet geschikt zijn voor de te leveren diensten of het aantal arbeiders in aanbod ontoereikend is.

Volgens de Europese Commissie was deze regeling in strijd met de verplichtingen die krachtens artikel 49 VWEU betreffende de vrijheid van vestiging op het Koninkrijk Spanje rusten. Op 11 december 2014 heeft het Hof van Justitie bevestigd dat de Spaanse regeling inderdaad een inbreuk vormt op artikel 49 VWEU (Commissie / Spanje, C-576/13).

De argumentatie van het Hof is de volgende:

Teneinde te oordelen over de gegrondheid van het beroep van de Commissie verwijst het Hof naar zijn gevestigde jurisprudentie volgens welke artikel 49 VWEU zich verzet tegen elke nationale maatregel die, hoewel van toepassing zonder onderscheid naar nationaliteit, de gewaarborgde vrijheid van vestiging alsnog belemmert (zie, onder meer, Commissie / Frankrijk, C-89/09, paragraaf 44, en SOA Nazionale Costruttori, C-327/12, paragraaf 45, en de aangehaalde zaken).

In casu oordeelde het Hof dat, ondanks het feit dat de voormelde wet op dezelfde wijze van toepassing is zowel op Spaanse als op in andere Europese lidstaten gevestigde goederenbehandelaars, het regime voor deze laatste toch een drempel kan vormen om de activiteit van goederenbehandelaar uit te voeren. De bovenvermelde verplichtingen in het bijzonder zouden van deze bedrijven aanpassingen vergen die hun werking verstoren of financiële gevolgen hebben die hen ontmoedigen om zich te vestigen in Spaanse havens.

Het Hof erkent echter dat het tevens vaste rechtspraak is dat de beperkingen op de vrijheid van vestiging zonder discriminatie op grond van nationaliteit, kunnen worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang, op voorwaarde dat ze een legitieme doelstelling hebben en proportioneel zijn (zie Commissie / Oostenrijk, C-356/08, paragraaf 42, en Commissie / Frankrijk, C-89/09, paragraaf 50).

De Spaanse staat stelde dat de regeling wel effectief voldoet aan de rechtvaardigingstoets nu zij de volgende doelstellingen heeft: 1) de bescherming van werknemers 2) de garantie van de regelmatigheid, continuïteit en kwaliteit van de goederenbehandeling, die een openbare dienst is die essentieel is voor de handhaving van de veiligheid in de havens.

Het Hof bevestigt dat zowel de bescherming van de werknemers (zie International Transport Workers’ Federation en Finnish Seamen’s Union, C-438/05, paragraaf 77 en de aangehaalde rechtspraak) als de veiligheid in de haven (zie Naftiliaki Etairia Thasou en Amaltheia I Naftiki Etaireia, C-163/10, paragraaf 45) dwingende redenen van algemeen belang zijn die beperkingen op de vrijheid van vestiging kunnen rechtvaardigen. In casu waren de beoogde doelstellingen dan ook rechtmatig.

Echter, een legitieme doelstelling is niet voldoende om de beperking adequaat te rechtvaardigen. Het is ook noodzakelijk dat hetzelfde resultaat niet kan worden bereikt met minder beperkende voorwaarden dan die van de toegepaste maatregel (zie Collectieve Antennevoorziening Gouda, C-288 / 89, paragraaf 15, en Commissie / Portugal, C-518/09, paragraaf 65).

De Spaanse staat is er niet in geslaagd om de proportionaliteit van de maatregel aan te tonen. Meer zelfs, het Hof wijst er op dat er wel degelijk maatregelen voorhanden zijn met minder beperkende gevolgen en dezelfde resultaten. Zij verwijst in dit opzicht naar enkele aanbevelingen van de Commissie, zoals: de goederenbehandelaars toelaten zelf uitzendbureaus te beheren die hen voorzien van arbeidskrachten die zij ook zelf mogen kiezen; werknemers opleiden of reserves van werknemers aanleggen die door private uitzendbureaus worden uitgezonden naar goederenbehandelaars.

II. Gevolgen voor België: Staat de wet Major op de helling?

In het verleden was het systeem van de Belgische havenarbeid reeds het voorwerp van een procedure voor het Hof van Justitie (in een strafzaak tegen onder meer Adia Interim NV was er een verzoek om een prejudiciële beslissing: Hof van beroep Gent – België, C-22/98). De context van deze zaak uit 1999 was echter anders. Aanleiding was een strafzaak wegens het inzetten van niet-erkende havenarbeiders. Door de beklaagden werd onder meer aangevoerd dat de regeling van de havenarbeid strijdig was met de principes van mededinging (huidige artikelen 101, 102 juncto 106 VWEU). Het Hof van justitie volgde deze argumentatie niet, met name omdat havenarbeiders, noch individueel noch gezamenlijk, te beschouwen zijn als ondernemingen waar de regels van mededinging op van toepassing zijn.

Het bovenvermeld arrest werd destijds druk besproken, maar staat los van de problematiek zoals die zich nu voordoet naar aanleiding van het arrest van 11 december 2014 in de Spaanse zaak. In dit laatste arrest werd niet geoordeeld op basis van de mededingingsregels, maar wel op basis van de vrijheid van vestiging (art 49 VWEU).

In een eerste reactie op het arrest van het Hof van Justitie, liet federaal minister van Werk, Kris Peeters, optekenen dat hij geen voorbarige conclusies uit dit arrest wenst te trekken. Er zijn er nog steeds volop besprekingen tussen de Commissie (DG Transport) en de FOD werkgelegenheid aan de gang. De besprekingen verlopen achter gesloten deuren, waardoor recente inhoudelijke commentaren schaars zijn.

Een aantal bezwaren rond de organisatie van de havenarbeid in België zijn bekend: de verplichting om enkel met erkende havenarbeiders uit het algemene contingent te werken; de verplichting om steeds met een vast samengestelde ploeg te werken; aanwerving via dagcontracten (behalve voor bepaalde categorieën arbeiders); verbod om havenarbeiders in te zetten voor andere taken dan waarvoor ze zijn aangeworven.

Indien de Commissie uiteindelijk zou oordelen dat de door België voorgestelde wijzigingen niet aan haar verzuchtingen tegemoet komen, zal zij ongetwijfeld, na een bijkomend met redenen omkleed advies, beroep aantekenen bij het Hof van Justitie. Het Hof zal dan moeten oordelen over de verenigbaarheid van het Belgisch systeem met het recht op vrijheid van vestiging.

De basisprincipes van de Belgische havenarbeid, zoals verwoord in de wet Major (wet betreffende de havenarbeid van 8 juni 1972) zijn voldoende bekend:

  • Niemand mag in de havengebieden havenarbeid laten verrichten door andere werknemers dan erkende havenarbeiders (artikel 1 wet betreffende de havenarbeid).
  • Werkgevers zijn verplicht zich aan te sluiten bij een erkende organisatie van werkgevers, die in de hoedanigheid van lasthebber alle verplichtingen vervult die voor de betrokken werkgevers krachtens de individuele en collectieve arbeidswetgeving en de sociale zekerheidswetgeving voortvloeien uit de tewerkstelling van havenarbeiders (artikel 3bis wet betreffende de havenarbeid).

Bovenvermelde principes worden uitgewerkt in verscheidene andere teksten, zoals het KB van 5 juli 2004 betreffende de erkenning van havenarbeiders die onder het toepassingsgebied vallen van de wet van 8 juni 1972. In de praktijk is de regeling als volgt.

De erkenning van de havenarbeiders gebeurt in België via de paritaire comités en subcomités van de aparte havens. Iedere kandidaat-havenarbeider dient een attest voor te leggen waaruit blijkt dat hij/zij een werknemersorganisatie heeft geconsulteerd met het oog op het ontvangen van de nodige voorlichtingen en plichten. Ondanks het feit dat dit niet betekent dat er een verplichting is tot aansluiting bij de werknemersorganisatie, heeft er zich in de praktijk een vorm van “closed shop”-regeling ontwikkeld.

Eenmaal een kandidaat erkend is als havenarbeider, wordt hij/zij ondergebracht bij het logistiek contingent of het algemeen contingent. Het algemeen contingent vormt een afgesloten poule waar enkel havenarbeiders in worden toegelaten als de vraag naar arbeiders uit de poule groter is dan het aanbod. De havenarbeiders in het algemeen contingent werken op basis van dagcontracten en mogen als enige specifiek omschreven taken uitvoeren. Alle havenarbeiders worden via het enige aanwervingskantoor in de haven tewerkgesteld onder op voorhand vastgestelde arbeidsvoorwaarden. Dit betekent dat gebruikers van deze diensten geen arbeiders mogen kiezen die niet tot een bepaald contingent behoren en soms zelfs werknemers in dienst moeten nemen die zij niet zelf in dienst zouden hebben genomen.

Dat de bovenstaande regeling restricties op de vrijheid van vestiging tot gevolg heeft, lijkt duidelijk. Werkgevers dienen zich aan te sluiten bij één exclusieve werkgeversorganisatie en kunnen hun eigen werknemers niet vrij kiezen.

De vraag stelt zich of de bovenvermelde restricties alsnog de toets van de legitieme doelstelling en de proportionaliteit kunnen doorstaan. Het valt niet te ontkennen dat de Belgische regeling zeer gelijkaardig is aan de Spaanse Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (de verplichte aansluiting bij één exclusieve werkgeversorganisatie en de verplichte tewerkstelling van havenarbeiders via deze organisatie). Meer zelfs, op verschillende punten lijkt de Spaanse regelgeving minder restrictief te zijn dan de Belgische. Uit een vergelijkende Europese studie van januari 2013 blijkt namelijk dat in België, en dan voornamelijk binnen de haven van Antwerpen, de toegang tot deze markt het meest rigide geregeld is van de 22 maritieme lidstaten van de EU. Het valt in die omstandigheden moeilijk in te zien waarom het Hof van Justitie zou aanvaarden dat in België meer restrictieve regels dan in Spanje aanvaardbaar zijn.

Deze analyse is ongetwijfeld ook al binnen diverse organisaties gemaakt. De Belgische regering houdt zich voorlopig nog op de vlakte: “Op geen enkel moment heeft de Europese Commissie gesteld dat de Wet Major zelf moet gewijzigd worden. De organisatie van de Havenarbeid verloopt echter grotendeels via uitvoeringsbesluiten en CAO’s waarvan sommige onderdelen de Commissie wel storen. De erkenning van de havenarbeiders van het algemeen contingent staat echter niet ter discussie.”

Voor meer informatie, contacteer Peter Van de Vijver of Frederik Devos.

Gepubliceerd in: Juridisch nieuws